道路交通安全管理措施比较研究

   1 近几年来我国道路交通安全的基本状况

    我国的道路交通事故随着机动车辆（汽车）的快速增长亦快速增加，其死亡人数居高不下，多年位居世界第一，道路交通安全形势十分严峻。1998～2003年我国道路交通事故数量、死亡人数及受伤人数见表1。

    表1 1998～2003年我国道路交通事故数量、死亡及受伤人数表

    至2003年底，我国汽车保有量达2421万辆，平均每百人汽车拥有量不足2辆。与日、美、欧等交通发达国家相比，当前条件下，我国汽车无论是汽车保有量还是每百人汽车拥有量仍然处于较低水平。日、美、欧等交通发达国家在机动车保有量高、道路车辆密度大的条件下，多年来万车死亡率持续保持在1～2人左右的水平，而我国交通事故万车死亡率却高达10人以上，高出近10倍。1998年世界各主要交通国家万车死亡率及2002年我国机动车万车死亡率见表2。

    表2 我国2004年及世界一些主要交通国家1998年道路交通事故机动车万车死亡率

    由表2知，2002年我国交通事故万车死亡率是日本1998年的12.8倍，是英国的9.5倍，是美国的7.0倍。经分析知，我国道路交通事故死亡人数、万车死亡率居高不下的重要原因之一，是我国现行的道路交通安全管理对策系统性差、薄弱点多，与日、美、欧等交通发达国家实施的交通安全管理对策完备性相比，存在着明显差距。因而，要从根本上改善道路交通安全状况，提高我国的道路交通管理水平，必须大力完善现行的道路交通安全管理对策，增强其系统性、完备性、规范性。

    2 我国与国外交通发达国家主要道路交通安全管理措施之差距

    2.1 道路交通法规建设完善程度之差距

    日、美、欧交通发达国家非常重视道路交通法规建设，且随着道路运输的发展及时地进行补充与修订，现已形成了比较完备的道路交通法律法规体系。其特点是不仅法规完备，而且对违法者处罚严厉。

    日本是迄今道路交通法律法规最完备的国家之一。日本的道路交通法规建设紧随其汽车工业的发展，首先于1951年颁布了《道路运输车辆法》，并以《道路法》、《道路交通法》、《道路运输法》、《道路运输车辆法》等法律为基础，分别就公路交通、道路建设、道路维修、停车场建设、公路干线建设、高速公路、道路投资来源、道路收费、道路运输、公路设施、公路运输车辆、汽车损坏赔偿、交通安全对重、道路交通事故紧急救援、自行车道建设、汽车与其他运输工具之间相互关系等专项制定了一系列与道路交通运输及其安全相关的专门法律与法规，其内容涉及道路交通运输及其安全的所有方面，为道路交通实施科学化、规范化管理提供了充分的法律保障。

    美国与道路交通运输及其安全相关的法规主要有《道路交通法》、《驾驶员教育规定》、《行人安全教育规定》、《汽车驾驶执照规定》、《紧急医疗服务制度》、《机动车辆注册法》、《机动车辆定期检验法》、《摩托车安全行驶规定》、《公路设计、维修与维修制度》、《交通工程服务规定》、《交通资料记录法》、《交通事故调查与报告制度》、《饮酒与交通安全关系法》第一系列法律与法规，全面规范道路交通运输及其安全的各个环节。

    英国与道路交通运输及其安全相关的法规主要有《道路法》、《道路交通规则》、《道路交通安全法规》、《道路客、货运输法规》、《汽车法规》、《机动车辆行驶细则》、《汽车驾驶执照》等一系列法律与法规。德国、法国与英国一样，都是随着道路交通的发展及时加强交通法制建设。

    我国的道路交通法规建设虽取得了长足的发展，现已有《公路法》、《道路交通安全法》、《机会车安全检验办法》、《道路交通事故处理办法》、《驾驶员违章记分办法》、《驾驶员考试办法》、《交通违章处理程序规定》、《道路交通事故处理程序规定》、《高速公路管理办法》等法律与法规，但与日、美、欧等交通发达国家相比，我国目前与道路交通安全相关的法律法规，无论是体系的系统性、完备性，还是内容的科学性、规范性都较欠缺，特别是在道路建设、道路维修、道路运输、停车场建设、道路投资来源、公路设施、公路运输车辆、汽车损坏赔偿、道路交通事故紧急救援、自行车道建设、汽车与其他运输工具之间相互关系等诸多方面尚存在许多法律与法规建设的空白点，亟待规范与完善。目前，由于道路交通法规建设中的空白点，现有一些条款的规定过于原则，使得执法者裁量权大，导致执法者在实际执法过程中随意性大，因人而异、因事而异的现象比较严重。

    2.2 道路交通安全宣传教育深广度差距

    日、美、欧交通发达国家非常重视在全民中系统化地实施交通安全教育工作，都把交通安全宣传教育作为提高国民交通安全素质、搞好交通安全的一项治本措施来抓。

    美国是世界上最先开始对国民进行交通安全教育的国家。对各类学生的交通安全宣传教育尤为重视，首先于1920年起在中小学校中进行了交通安全教育试点工作；从1928年起开始在中小学设立交通安全教育课程，开展日常性交通安全教育工作，在1930年成立了以改善道路交通状况为研究主题的“美国交通工程师学会”和全国性的交通安全领导机构，统一管理全国范围内的交通安全教育工作。与引同时，在从婴幼儿时期直至中学毕业长达十多年的时间里，根据学龄前、小学、中学不同时期学生的生理及知识接受能力特点，分别在保育院、幼儿园、小学、中学里开设多种不同形式的交通安全教育课程，进行系统持久地交通安全教育。这一措施的实施，对于提高全民交通安全意识，普及全民交通安全知识起到了积极的推进作用。

    日本也十分注重加强全民交通安全教育。日本众议院在1958年通过了《防止交通事故的决议》；日本警察历于1961年成立了以普及全民交通安全教育、防止交通事故为宗旨的财团法人“全日交通安全协会”，并召开了第一次交通安全国民总动员大会；1970年召开了由内阁总理大臣为主席的“全国交通安全对策会议”，并于1971年开始实施第一个交通安全五年计划，此后五年交通安全该计划保持连续不断。在大力加强全民交通安全教育的同时，还根据幼儿、中小学生、学中生、中青年、老年人等群体各自的生理特点展开针对性的交通安全教育，通过普及指导、教育培训、公众宣传及软件开发等多种形式，为公众、驾驶员队伍提供汽车“安全驾驶”和交通安全教育服务。广泛的交通安全教育活动，对于普及全民交通安全知识、改善交通环境起到了积极的促进作用。

    英、德、法等国都将交通安全教育列入中小学校的必须教育内容。德国把交通安全教育列入国民教育体制。从1948年开始，学校每个年级都有程度不同的交通安全课，汽车俱乐部也积极协助交通管理部门对驾驶员进行安全行车方面的宣传工作。法国于20世纪50年代以法律的形式规定，学校有义务对学生进行交通安全宣传教育，规定每月要有0.5小时的交通知识教育和1.5小时的技术训练。现已在全国建立起400多座交通公园，指导孩子们如何驾驶自行车、摩托车等，让他们在实践中掌握交通安全知识。

    我国的道路交通安全宣传教育，至今未能形成一个全民大众广泛参与地开放式社会化交通安全教育体系。长时期以来，我国对道路交通安全教育的对象一直定位于一个比较狭窄的范围，主要是机动车驾驶人员和与道路交通活动相关的责任人员及一些大中城市在校中小学生；交通安全教育形式主要为交通安全宣传、驾驶人员学习班、交通民警到学校讲课及依靠车管单位进行的经常性教育。一方面，由于安全教育对象狭窄、宣传教育形式单一、宣传教育方法单调、安全教育内容缺乏系统性、趣味性，导致宣传教育效果不佳；另一方面，由于多年来社会力量参与不足，由公安全交通管理部门独家支撑的局面至今未能打破，导致安全教育经费短缺，这一局面又在一定程度上阻碍着交通安全知识的普及。

    2.3 对交通违章行为处罚力度之差距

    道路交通的大量事例和实践反复表明：①90％以上的交通事故都是因交通违章而产生，道路交通违章是诱发道路交通事故的根本原因；②严格交通管理执法，对交通违章行为进行严格处罚能有效的抑制和预防道路交通事故的发生。为此，国外交通发达国家都非常重视严格执法，对道路交通违章行为进行严厉处罚毫不手软。如对于驾驶员闯红灯，日本罚款达400美元，瑞士为175美元，瑞典为100美元，法国为100美元以上；对于驾驶员超速行驶，在英国如果超速不到40km/h，罚款约70美元，如果超速达40km/h以上，处以1700美元以下的罚款，在瑞典超还30km/h以下罚款约150美元，30 km/h以上则由法院决定处罚数额，在法国超速50公里以下罚款约110美元，超速50公里以上被视为犯罪行为；对于驾驶员驾车不系安全带，瑞典罚款36美元，瑞士为42美元，英国高达数百美元；对于酒后驾车，英国法律规定，即使是第一次酒精浓度超过标准，也要吊扣驾驶执照一年，并处以数千美元的罚款，如果是酒后驾车，则有一年坐牢期的危险；在美国密苏里州，如果第三次被发现酒后开车，险罚款数千美元外，10年内不得开车，还要失去5年的自由，在澳大利，如果是累犯，要判处10年有期徒刑。正是由于强化了对驾驶员交通违章行为的处罚力度，交通发达国家的道路交通事故死亡人数才多年来保持稳定，且呈下降趋势。

    目前，我国对交通违法行为的处罚主要以行政辖区为单元进行执法，对行政辖区内的本地驾驶员的交通违法行为采用的是罚款（包括吊扣驾驶证）加违章记分的方式进行处罚；对非行政辖区内的异地驾驶员通常都采取罚款的方式进行处罚。我国对交通违法行为的罚款数额虽然各地存在着一定差异，但与国外交通发达国家相比，对于重大交通违法行为（触犯法律的除外）及多次违法行为的处罚力度仍相对较轻，如对酒后驾车的处罚为罚款200～500元、记12分，并可吊扣不超过6个月的驾驶证；如对于多次超速行驶的违法行为，均按单次进行处罚。正是由于对一些交通违法行为处罚力度相对较轻，导致目前道路交通违法行为仍然比较严重。

    2.4 道路交通事故紧急救援措施之差距

    对道路交通事故实施昆急救援的根本目的是为了尽最大可能挽救事故受伤者，避免受伤者因抢救迟缓而丧失生命。有关研究表明；在碰撞类交通事故发生后的1 min内，若由碰撞自动通知系统向当局发出报告，每年就可以挽救多达3000人的生命。法国曾做过统计，同样伤势的重伤员，在30min内获救其生存率是80％，在60min内获救其生存率是40％，在90min内获救生存率仅10％。为了最大限度的挽救受伤者的生命，日、美、欧交通发达国家均已建立起了较完备的道路交通事故紧急救援系统。

    交通发达国家的交通事故紧急救援系统主要包括：电话报告子系统、信息接收中心、紧急出警子系统、紧急医疗子系统、路面清障子系统、消防系统等子系统。紧急救援系统的功能是能以最快、最准确的方式及时获得救助信息能以最快的速度达到事故地点对受伤者实施救助。为了保证道路交通事故发生后救护人员能以最快的速度、最短的时间到达第一事故现场，均要求警察，消防、医院救护、边防警卫、海军救援、独立救援等单位随时奉命参与施救行动。

    德国和日本是道路交通事故紧急救援系统建立比较完善的国家，尤以德国的紧急救援体系最具特色。德把其面积为36万平方公里的全国国土划分为330个紧急医疗服务区，每个区设有1个控制室、7个分控室随时提供急救服务；除了稠密的地面分控中心外，另设有50个空中救护基地，使用直升飞机对全国提供地毯式覆盖服务。在德国，无论是在城市还是郊区，只要发生交通事故，急救人员在接到报告电话后，一般9min内就能赶到事故现场，所以受伤人员一般都能获得及时的急救服务。德国从1970年至今，尽管道路交通事故总次数不断增加，但事故重伤、死亡人数却显著减少，其道路交通事故致死率由1970年的3.61％下降到1997年的1.696％；日本的道路交通事故致死率也由1950年的14.2%降至1995年的1.1％。交通发达国家的经验表明，对道路交通事故建立紧急助系统是减少交通事故死亡人数的重要手段。

    我国的道路紧急救援工作刚刚起步。2002年1月10日，公安部、卫生部联合发文、明确要求在已设立“120”急救中心的地区，“120”急救电话与“110”报警服务台、“122”交通事故报警服务台三者之间必须建立起交通事故信息传递、现场急救和急救转运的综合反应与协调机制；在未设立“120”急救中心的公路周边地区，公安机关要与县医院、乡卫生院设立昼夜值联系电话，保障紧急求救信息联络畅通，确保交通事故伤员能够得到及时、就近救治。目前，该措施虽在一些城市如上海市已初见效果，但从总体上讲，由于受到经费、体制等原因的制约，执行效果并不十分理想。据有关统计资料：目前，我国道路交通事故中的重伤员约有2/3的人因不能获得及时，有效的救护而死亡； 在1000例交通事故中，只有约15％左右的受伤者能乘救护车到达医院。

    3 差距表现与原因

    3.1 我国道路交通法规建设方面的差距表现

    与国外交通发达国家道路交通法规相比，我国在道路交通法规建设方面的差距主要表现为：①法规体系的完备性差，现有的道路交通法规覆盖面仅限定在与道路交通安全直接相关的较小范围内，许多与道路交通安全间接相关的内容尚未涉及；②现行的道路交通法律法规中由国家统一颁布的法律少，多为部门法规，层次较低、效力有限；③现有的一些道路交通法规条款内容过于简单，导致执法者裁最权过大。

    3.2 我国道路交通安全宣传教育深广度方面差距表现

    我国在道路交通安全宣传教育深广度方面与国外交通发达国家相比差距明显，主要表现为：①尚未形成一个全民大众广泛参与地开放式社会化交通安全教育体系，现行的教育对象范围狭窄，主要集中于机动车驾驶员和与道路交通活动相关的责任人员及一些大中城市的在校中小学生；②宣传教育形式单一，主要方法为驾驶人员学习班、交通民警到学校讲课及依靠车管单位召开的一些生会议；③宣传教育效果有限，主要是由于安全教育经费短缺，安全教育内容又缺乏系统性、趣味性，加之宣传教育方法单调所致。

    3.3 我国对交通违章行业处罚方面的差距表现

    我国在对交通违章行为的处罚方面与国外交通发达国家相比的差距主要表现为：①处罚力度较轻，特别是对重大交通违章行为的累犯处罚力度不足，导致一些情况下缺少应有的威慑效应；②现有一些条款的规定过于原则，导致执法者在实际执法过程中随意性大，因人而异、因事而异的现象比较严重； ③一些地方以罚代管现象较严重。

    3.4 我国道路交通事故紧急救援方面的差距

    由于我国的道路交通事故紧急救援工作刚刚起步，目前无论是路交通事故紧急救援体系建设，还是道路交通事故紧急救援队伍及其装备水平及紧急救援资金保障方面，与国外交通发达国家相比都存在巨大差距。

    由前面的讨论不难看出，我国与国外交通发达国家在道路交通法规建设、道路交通安全宣传教育、道路交通执法、道路事故紧急救援措施等方面的差距是客观存在的，且有的方面还是巨大的。对此，首先应该以积极的态度去正视它，在弄清这些差距产生的深层次原因的基础上，以更加主动的态度想办法，定规划，脚踏实地的逐步完善，只有这样，我国的道路交通事故预防措施才会更科学、更全面、更有效，道交通事故才会真正降下来