关于目前国内小型机场发展的几个问题的思考
编辑：驾驶网 来源：新华网 2009-02-02 👁2096
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目前，全国147个机场中，75%左右的机场经营亏损，年吞吐量100万人次以下的机场有103个，91%亏损；年吞吐量50万人次以下的机场全部亏损。小机场经营困难，发展举步维艰。下面，笔者对当前小机场发展中存在的几个问题进行了一些思考，希望与大家做一探讨。
一、集团化是不是小机场发展的唯一路子
近几年来，随着机场属地化改革的完成和民航持续快速的发展，国内机场都在积极探索改革发展的路子，其中，集团化管理是目前小机场发展普遍在寻求的模式。但是集团化的模式是否是适合小机场发展的唯一道路呢？
目前国内机场的集团化模式有以下三种：
一是大机场集团整合中小机场。这种模式绝大多数是抓住地方机场经营艰难，地方政府急于解决机场困局的心理，抢抓民航资源，壮大自身实力。大机场集团整合中小机场，有利的是为中小机场引入了较为先进的管理模式，但在我国民航管理中，由于目前国内航权由国家民航局控制，时刻由空管局控制，运力由航空公司控制，航线开不开、怎么开、时刻申请和运力安排等完全由航空公司根据市场原则、航线收益决定，机场根本无法对航线航班以及航空公司实行调控，因此，大机场集团整合中小机场后，很难依靠其集团优势干预航空公司开辟航线航班，小机场的经营仍然困难。
二是联合组建机场集团的模式。这种模式往往是以枢纽机场为中心，利用机场集团和各省政府的统一调控，打造干-支结合的航线网络，提高集团的整体竞争能力，云南机场集团、新疆机场集团都是比较成功的案例。但不同地方的情况不同，比如四川目前多数机场与省会成都之间距离较近，且地面交通高速方便，难以开通飞成都双流机场的省内支线，通常都是开辟北京、上海、广州等经济发达城市的直达航线，无法在全省形成干-支结合的航线网络布局。
三是航空公司整合中小机场的模式。如果航空公司在当地设立基地分公司，在机场摆放运力，实现航班首发，逐步增加航线航班，建立以其为基地的枢纽和航线网络，中小机场能够得到很好的发展，如深航控股的常州机场，海航控股的宜昌机场；反之，如果航空公司整合中小机场后，不在其设立基地，不摆放运力，中小机场仍然得不到发展。
集团化的模式，为支线机场引进了先进的管理模式，但一方面管理权限高度集中于集团公司，支线机场没有太多的自主权，限制了支线机场的主动性和创造性；另一方面，虽然集团内部的分配不统一，但支线机场还是吃大锅饭，旱涝保收，对发展缺乏积极性。
因此，我们认为，支线机场发展好坏，根本上取决于所在地经济社会发展水平、有无特殊资源（如九寨沟、张家界机场）和区位优势，同时取决于当地政府的支持力度。其根本在于解决小机场航线从开辟到稳定一至两年的培育成本由谁承担的问题。因此集团化并不是小机场发展的唯一模式，小机场发展的关键还是在于地方政府的态度。
二、小机场的公益性定位为什么难
国家民航局曾多次发文指出：小机场是公益性基础设施。但这样的定位实际上始终未得到认可。分析原因，我们认为：
一是目前小机场普遍都是公司化运作和管理，地方政府都将其视为企业，一般都划归国资委考核管理。
二是地方政府出于对小机场“甩包袱”的心理，为了减少对小机场的投入，纷纷将小机场交由大机场集团管理，使小机场高度集中和归并，客观上割离了与地方政府的人缘关系和行政关系。与此同时，小机场归属大机场集团管理后，通常实行的是高度集中的经营管理和行政管理机制，小机场缺乏自主性，和地方政府的联系更是非常有限。而且，小机场被大机场集团归并后，其正常经营往往还是靠地方政府的补贴维持，新航线开辟地方政府不补贴也开不起来。这样一来，就相当于把地方政府和机场的关系变为了花钱买航线航班的联系，当地政府很难把机场作为自己下属单位对待。
因此，我们认为，要真正确定小机场的公益性定位，就要进一步深化和推进机场的属地化管理，强化与地方政府的血脉联系。
三、小机场在枢纽机场的时刻为什么落实困难
2007年，民航总局在《关于促进小型机场发展的若干意见》中规定：“对小型机场直飞至北京、上海、广州等三个城市的航班，原则上每天保证两个航班时刻；小型机场直飞至省会城市机场或地区性枢纽机场的航班，每天至少保证两个航班时刻。在确定航班时刻时，要适当考虑给予较好的时段”。这是支持小机场发展实实在在的重大举措。虽然有这样的明文规定，但落实起来却相当困难。小机场申请航班时刻，往往是找到航线所在地的地区管理局，地区管理局说时刻没有，让先找航空公司，找到航空公司，航空公司又说现有时刻是我的，你们要到了我就飞，要不到，用公司现有时刻飞要价较高，使小机场要付出较高的航线开辟成本，处于十分被动和弱势的地位。因此落实小机场航班时刻的文件相当于一纸空文。
基于目前枢纽机场航班时刻基本被航空公司瓜分殆尽的局面，在落实支持小机场航班时刻方面，应打破目前时刻分配格局，在枢纽机场大机场航班时刻规模中，将枢纽机场的航班时刻整体划出一部分，首先满足年旅客吞吐量100万人次以下的小机场在枢纽机场的航班时刻，满足愿意执飞此类小机场航线的航空公司的时刻要求，减少小机场在开辟航线上的投入。
四、小机场为什么不可以拥有航线的申请权
目前，航线的申请权在航空公司，小机场在航线开辟方面往往处于被动地位。我们认为，航线也是一种资源，应该把这种资源的经营权赋予小机场。应该借鉴铁路、公路建设经营的模式，允许小机场独立申请航线并拥有经营权。小机场就可以充分利用资源，通过多种形式与航空公司进行合作，比如，由小机场对航线经营权通过招标的方式，寻求愿意与之合作的航空公司。这样的好处，一方面是降低小机场的航线开发成本，减轻小机场在航线开辟上的压力；另一方面，某家航空公司开辟了至小机场的航线，但该家航空公司在市场培育比较成熟后，往往会又有新的公司加入，使付出时刻成本的航空公司投入回收无保障。这样的结果是大大削弱了航空公司在航线航班开辟上的积极性和主动性。如果由小机场对航线经营权进行招标，由航空公司主动投标开辟航线，会大大提高航空公司开辟并培育支线航线的积极性。
笔者认为，中国民航发展的希望不仅仅在于大机场，中小机场的发展仍是制约中国民航全面发展的关键因素。民航的发展必须解决小机场的发展问题，落实科学发展观，就是要实现大机场与中小机场协调发展。当前，切实落实国家民航局的有关政策，真正确定小机场的公益性定位，解决小机场在航线开辟和运力上的诸多困难，才是使小机场摆脱困境，健康发展的有效途径。
（作者系绵阳机场集团有限公司总经理）
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