《综合交通网中长期发展规划》

《综合交通网中长期发展规划》是我国第一个综合交通网规划，在我国综合交通发展中具有划时代的意义。我们该如何解读这个划时代的规划，深入理解其独特的内在价值？本刊记者最近专访了参与规划设计的专家——国家发展和改革委员会综合运输研究所所长郭小碚。
一《、规划》是我国经济社会发展新阶段的产物
    记者:《综合交通网中长期发展规划》在今年出台是否具有客观必然性，为什么？
    郭小碚:《综合交通网中长期发展规划》（以下简称《规划》）的出台是交通基础设施总量发展的产物，也是经济社会发展新阶段的产物。只有全社会经济发展和交通基础设施总量发展具备了一定的水平，《规划》才具备出台的基础。
    首先，《规划》是交通基础设施总量发展的产物。社会经济的发展是交通运输发展的原动力。面对改革开放之后出现的经济快速发展形势，上世纪80年代，全国的交通运输能力空前紧张，“买票难”、“托运难”成为当时交通运输的真实写照。经过10多年交通基础设施建设，各种运输方式的网络建设取得较大成绩，运输装备得到较大提升，到上世纪90年代末期，交通运输出现了相对宽松环境。目前，我国已经初步形成了全国干支衔接、城乡连接的交通基本网络。如果没有交通基础设施的总量基础，没有各种运输方式的路网条件，就难以对综合交通网的发展进行规划。
    其次，《规划》是经济社会发展新阶段的产物。进入21世纪，我国经济社会发展进入了一个新的发展阶段，新的经济周期引发经济增长率连续保持在10%以上，重化工业发展提速，城镇化加速，国际化飞速，对交通运输产生了新的需求。针对交通基础设施建设要综合考虑数量和质量的快速发展要求、面对制约交通发展的资源与环境的约束条件，使我国交通运输建设出现了更为重视质量发展和转变发展方式的新特点。在交通基础设施总量发展的基础上，交通运输管理部门开始更多地考虑交通基础设施的质量和运输的服务水平问题，比如高速铁路和客运专线，硬面化农村公路等。从发改委等综合部门来看，则更多考虑如何发展综合交通网问题，如充分发挥各种运输方式的比较优势，形成运输大通道的综合能力，等等。同时，要求咨询机构在评估交通基础设施项目时必须从综合运输体系角度进行分析，充分考量运输通道内现有的运输方式及未来的各种运输方式的综合能力，而不仅仅是对评估项目进行单一分析。另一方面，交通基础设施建设遇到资源和环境问题的约束。在发展质量的需求和资源、环境等的约束下，新世纪、新阶段交通运输的进一步发展需要转变发展方式，实行交通运输系统的统一性规划。
    第三，《规划》是时代造就的条件和机会的产物。长期以来，我国对交通基础设施的投资，不是通过国家财政预算来统一安排的，资金来源是多渠道筹集、分部门使用。在这种建设资金来源分散的条件下，缺乏进行统一综合规划的前提保证，只能是各运输部门自行规划、建设基础设施项目。虽然现在国家依然没有统一的财政资金预算安排，但随着未来交通运输业带来的各项收益逐步纳入国家税收，就有可能在建设资金的使用上更多地考虑国家的发展需要。今后交通基础设施若还不能实行综合规划、形成系统的发展，依然由各种方式独自发展，那将会造成运输系统发展的不合理，比如在某一通道上比较适合的方式发展不起来，不一定很适合的方式却发展很快，这对提高运输效率、节约资源都是不利的。
    因此，《规划》提出，要以构建一体化整体最优的综合交通系统为目标，遵循交通运输发展的客观规律，结合我国基本国情和经济地理特征，对各种运输方式按照其经济技术特征精心合理布局、分工协作和优势互补，突出各种运输方式优化、衔接和协调。需要加快建立便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，以最小的资源和环境代价满足经济社会对运输的总需求。
二、《规划》是我国综合运输实践的划时代飞跃
    记者:2004年以来，我国先后出台了不少单项交通网规划，与之相比，《综合交通网中长期发展规划》有什么特性？
    郭小碚:单就规划的名称来看，这一规划包容了综合性、基础性和终极性三个含义。
    首先是综合性。强调大系统本身就体现了综合性，《规划》涵盖了铁路、公路、水路（内河、沿海）、航空和管道等五种运输方式，以五种运输方式按照运输系统的统一性考虑并进行规划，这必然体现了系统性或综合性，这是其他运输部门单项规划所不具备的。各单项运输方式的交通网规划不能说没有考虑其他运输方式，但是肯定考虑得不充分，还是一个自我系统的发展规划。
    其次是基础性。综合运输或者称交通运输含有两大层面、六个部分:一个层面是交通运输系统的构成，主要包含交通运输设施、运输设备/工具和运输组织管理三大部分;另一个层面是综合运输体系的内涵，主要包含运输系统的综合发展、运输方式的综合利用及运输技术与经济的综合进步三个方面《。规划》主要是交通运输设施即交通基础设施层面的规划，而且是关于国家层面的交通基础设施的规划。《规划》内容中有一段是关于交通网规模与构成的总量目标的描述，但它并不是核心的关键性的内容。《规划》所提及的总量目标应该是一个参考值，到2020年，各运输方式基础设施在总量上可能多于也可能少于该目标，关键是要与运输需求总量相适应。《规划》重点所表明的国家层面交通基础设施是指国家陆域范围内交通网络的主要框架，即国家交通网主骨架或国家主要交通干线。《规划》构筑的国家交通网主骨架，主要解决全国范围内大区域的人员与物资交流，体现了区域发展中的协调问题。
    第三是终极性。《规划》既然定位于中长期规划，其核心为“五纵五横”十大通道所构成的国家综合交通网的主骨架空间布局，已经以方向性和趋势性的内容将国家运输大通道规定下来了。虽然该规划期只到2020年，但是规划的综合交通网就是我国未来的国家交通网框架。在未来15年左右的规划期内，交通建设仍然处于大发展时期，届时将基本形成我国陆域交通网主骨架（国家主要交通干线）。在这个国家交通主骨架或国家运输大通道建成后，全国主要区域间的交通问题应基本解决，其后国家综合交通网建设的主要任务将转变为完善和补充，也就是随着时间的推移和空间的发展变化，可能这些交通主骨架的运输能力不够了，就需要在这些既有通道内进行完善扩能。这些通道是经过反复的科学研究论证之后提出来的，参考了发达国家的建设历程，分析了我国的经济地理、社会发展趋势和总的运输需求以及其他各种因素。当然，也不排除随着国家经济社会发展会出现一些新的情况，需要对这一规划进行调整，但我相信不应发生大规模的改变。
    所以《规划》提出，综合交通网的发展目标是:到2020年基本建成各种运输方式布局合理、结构完善、便捷通畅、安全可靠的现代化交通网。
    记者:作为我国第一个综合交通网规划，《规划》对于综合交通体系的发展具有什么重要意义？
    郭小碚:《规划》是综合运输实践的划时代新飞跃。
    综合运输概念产生于二次世界大战后社会主义国家的计划经济背景。当时以苏联为首的社会主义国家，看到西方国家交通运输在自由化市场竞争下的一些弊病，希望在国家计划经济的条件下，通过建设综合运输体系，既减少资源占用和节约资源消耗，又提高运输效率和降低运输成本。我国于上世纪50年代后期从原苏联引入综合运输概念，该概念成为国家科学技术发展规划（共12个领域）的组成之一。
    我国于1959年3月建立了国家级综合运输研究机构——综合运输研究所，并直接隶属于国家经济管理部门，这成为我国对综合运输理念的第一次实践。综合运输研究所成立后，开始了我国对综合运输理论的探索。综合运输的理念即综合发展和利用铁路、公路、水路、航空和管道等运输方式，按照其各自的技术经济特征，形成运输网络布局合理、运输工具高效低耗、运输组织管理先进的交通运输综合体，实现交通运输的可持续发展，创造国民经济和社会的整体经济性。
    由于我国交通管理体制的分散性，前后用了约40年，综合运输理念才被各种运输方式管理者所接受。上世纪90年代后期，还有交通运输管理部门的人员撰写文章在运输行业的报纸上公开反对综合运输的提法。这说明人们认识的提高总有一个过程。如建国后相当一段时期内，人们认为航空运输价格高是贵族的运输方式;公路运输能耗大是不节约的运输方式;而水路和铁路运输是最经济的运输方式。所以，将铁路作为发展重点，并成为当时国家财政主要投资的交通基础设施，以致到了改革开放之初，交通运输系统发展缓慢，成为国民经济与社会发展的瓶颈，铁路则成为运输的“独木桥”。在上世纪80年代中期，综合运输研究所借鉴国外交通运输的发展经验，在制定国家交通运输技术政策时提出了调整运输结构、建设合理的综合运输体系的建议。随着我国经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，按照综合运输理论，加快了公路运输和航空运输的发展，从而极大地改变了交通运输对社会发展需求的严重不适应状况。直到本世纪初，交通运输全行业才基本认可了综合运输的理念。
    经历了长时间的理论和实践探索，由国家发展改革委组织编制并经国务院批准了《规划》，这是综合运输实践的新飞跃。《规划》将各种运输方式摆在一个大系统中进行统筹规划，充分体现了交通运输体系的综合发展理念，标志着我国综合运输理论的第二次实践，而且是划时代的飞跃，即经过40多年交通运输的实践和探索，形成了“实践—理论—实践”的飞跃，并且为将来的综合运输体系建设奠定了基础。
三《、规划》的实质是提高交通运输系统的整体效率
    记者:相比其他单项交通网规划，《综合交通网中长期发展规划》的定位是什么？
    郭小碚:《规划》定位是:实现以综合运输大通道和综合交通枢纽为重点的国家交通网主骨架的空间布局，统筹各种运输方式，合理配置和有效利用交通运输资源，发挥综合运输的整体优势。《规划》作为国家综合交通网的规划，不是各运输方式网络规划的简单叠加或集合，不是我国国土上的全部交通网络规划，不直接指导各运输方式的网络建设，而是指导各种运输方式对《规划》中提出的“五纵五横”运输大通道按照需求进行建设，完善通道中自身的系统网络。
    这种定位体现在《规划》的主线、内容、实现途径等各个方面。《规划》的主线是各种运输方式衔接、优化和协调发展，这是未来交通运输发展的主要趋势，是实现综合运输的本质要求。实施《规划》将促进在国家交通网上各种运输方式的衔接和协调发展。《规划》的重点内容是综合运输大通道和综合交通枢纽，这里很明显的体现出《规划》的定位，即主要是从国家层面考虑大通道的构架，而不是单一运输方式的交通网建设，也不是各类运输方式干支线衔接的交通网络。实现《规划》的途径是以最合适的方法完成规划的运输大通道建设，建成高效的综合交通网骨架，发挥各种运输方式的比较优势，实现多式联运。《规划》的基本思路是:以扩大规模为发展思想，增加运输网络总量;以完善网络为发展方向，在规划的运输通道内实现交通网的综合布局，使之具备所需要的运输方式;以整合资源为发展要求，将运输资源和土地资源等进行系统考虑;以优化结构为发展方式，构建合理的综合运输系统。《规划》的实质是提高交通运输系统的整体效率，用最小的成本实现运输服务，为经济社会发展服务。
    记者:《综合交通网中长期发展规划》在我国交通运输发展中将发挥哪些作用？
    郭小碚:《规划》的作用在于指导各种运输方式协调发展，共同构建国家“五纵五横”运输大通道，这种指导作用通过三个层面发生作用。
    第一个层面是对总量与结构的指导。《规划》提出了我国陆域国土上综合交通网的总量与结构，作为未来综合交通网建设基本目标。它是一个供全国综合交通网发展的参考性指标。
    第二个层面是对未来国家交通网络构架的指导。《规划》构建了国家交通网主骨架，明确了未来国家交通的主要运输大通道，它作为国家层面交通网基础设施需要建设的基本内容指导国家交通网建设方向。未来的国家交通网将依据规划而成型。
    第三个层面是对通道构建方式的指导。根据《规划》的国家“五纵五横”运输大通道建设，将由一种或多种运输方式构成。在每条运输通道上，将按照国家的社会经济、自然地理、国土开发、国防建设等要求，体现发挥各种运输方式的技术经济特征和比较优势，实施运输大通道建设。